Inledning
BRÅ har nyligen publicerat rapporten Kostnader för brott. En litteraturöversikt över metoder, resultat och
utmaningar i forskningen om kostnader för brott (2017:8). Med utgångspunkt
i en nyligen publicerad genomgång (2015) sammanfattar och diskuterar jag nedan centrala
teman och problem som också tas upp i BRÅ-rapporten.
En etablerad ekonomisk metod för att svara på frågan om en
viss typ av åtgärd är kostnadseffektiv i förhållande till en annan är att göra en
kostnad-nytta-analys. I en sådan beräknas och jämförs ett programs (en
förändrings) direkta och indirekta kostnader med dess direkta och indirekta
ekonomiska nyttoeffekter. Förutom denna jämförelse bedöms vanligen också de
ekonomiska kostnaderna och nyttoeffekterna mellan olika program, exempelvis
satsningen på brottspreventiva program jämfört med byggandet av nya fängelser, eller
satsningen på sociala preventionsinsatser i förhållande till situationella
åtgärder. En självklar konstant för jämförelserna är samhällskostnaderna för
brottslighet, antingen uppskattade kostnader för en viss brottstyp (vad kostar
ett genomsnittligt bostadsinbrott?) eller samhällskostnaderna för en kriminell
person med digert brottsregister. Eftersom samhällskostnaderna för brott är
höga – oavsett om de mäts per brottstyp eller per brottsaktiv individ – är
utfallet av kostnad-nytta-analyser ofta positivt, dvs. även modesta minskningar
i form av färre bostadsinbrott eller kriminella karriärer som förhindras har
positiva ekonomiska nettoeffekter.
Metodmässiga svårigheter
Trots dessa gynnsamma förutsättningar är
kostnads-nytta-analyser av brottspreventiva program sällsynta. En anledning
därtill är att de är metodmässigt krävande (analyser i flera steg) och att de fordrar
multi-disciplinär kunskap (kriminologi + ekonomi + avancerad statistisk
analys). Härtill kommer kravet på att de underliggande programutvärderingarna
måste klara högt ställda metodkrav (experimentell design, kontrollgrupper,
mätning av före-efter-effekter, urval av tillräckligt många fall eller
åtminstone jämförbara fall för enheter över individnivå etc.). Uppföljningsperioden
behöver också ha en viss längd för att de ekonomiska effekterna ska kunna
identifieras och beräknas. Bara en mindre del av alla utvärderingar som görs motsvarar
dessa kriterier. Andra svårigheter gäller prissättningen av både kostnader och
nyttoeffekter. Inte minst beräkningarna av indirekta ekonomiska effekter kan
vara vanskliga. Det saknas erkända modeller och kalkyler för det här slaget av kostnadsberäkningar
inom det kriminalpolitiska området, även om det i USA finns forskningsinstitut
som haft i uppdrag att utveckla sådana.
Det är dock inte enbart i USA som man försökt få fram mer
stabila underlag för beräkningar av brottslighetens kostnader. I England har
inrikesdepartementet sedan drygt ett decennium publicerat kalkyler utifrån
rättssystemets traditionella brottskategorier (brott mot liv och hälsa,
egendomsbrott, bedrägerier, narkotikabrott etc.). Det rör sig om grundläggande
kalkyler som i ett nästa steg möjliggör kostnad-nytta-analyser. I Sverige har
framför allt nationalekonomerna Ingvar Nilsson och Anders Wadeskog beräknat
kostnaderna för enskilda brott (exempelvis våldsbrott och rån) samt skattat de
samhällsekonomiska kostnaderna för gängkriminalitet. Deras beräkningar bygger
på skattningar som antar att de brottsförebyggande alternativen fungerar. En
mer utvecklad kostnad-nytta-analys kräver dock att den görs på evidensbaserade
program.
I en stor genomgång publicerad 2015 tar tre internationellt
välrenommerade forskare* ett samlat grepp på det aktuella läget. De gör det
genom att gå igenom studier som motsvarar högt ställda vetenskapliga krav (se
ovan). De koncentrerar sig på utfallen för tre brottspreventiva programtyper:
1) insatser som rör barns/ungdomars utveckling, 2) insatser för att stärka
social sammanhållning och informell social kontroll samt 3) situationell
brottsprevention.
Resultat
Den första programtypen syftar till att påverka
identifierade riskfaktorer eller bakomliggande orsaker till ungdomsbrottslighet
och vuxnas brottslighet. Den teoretiska utgångspunkten för
utvecklingsperspektivet är att brottslighet under ungdomsåren och vuxenåren har
sin grund i oönskade beteende- och attitydmässiga mönster som lärs in tidigt i
livet. Analysen av program med fokus på att påverka denna inlärningsprocess
omfattade elva program – alla utom ett (Kanada) var genomförda i USA.
Programmen avsåg insatser som sattes in före barnafödande fram tills den unge
var 19 år. Sex av programmen gällde verksamma åtgärder före skolstart.
Programmen tog fasta på en rad riskfaktorer inom olika områden, exempelvis
föräldraskap, utbildning, kognitiv utveckling och beteendeproblem. Sju av
studierna kännetecknades av långa uppföljningsperioder – från 7 till 36 år
(uppföljningsstudier av identifierade individer). Ekonomiska nyttoeffekter som
beräknades gällde rättssystemet, skolgång, hälsovård, socialtjänst,
sysselsättning och uteblivna/minskade kostnader för brottsoffer. Åtta av elva
program uppvisade en positiv kostnad-nytta-relation för alla undersökta
områden, och ”avkastningen” på en investerad dollar i programkostnad varierade
från 1,40 till 12,90 dollar. Det högsta värdet gällde ett förskoleprogram för
fattiga barn med problem som startades 1962 i Michigan (the Perry Preschool
Program). Den viktigaste programinsatsen var moment för att utveckla barnens
kognitiva och sociala förmågor, i kombination med veckovisa hembesök för att
stötta föräldrarna i sitt föräldraskap.
Den andra programtypen avser insatser för att förändra
sociala förhållanden som skapar och upprätthåller brottslighet i
bostadsområden. Åtgärderna är vanligen av två slag:
A) mobilisering av samhällsresurser för att
främja social sammanhållning samtidigt som tillsyn och informell kontroll stärks
för att motverka oordning och nedgång. Hit hör olika slags stöd- och
mentorsprogram, fritidsaktiviteter och insatser för att motverka
gängrekrytering. Den teoretiska utgångspunkten säger att brottslighet och andra
sociala problem beror på att viktiga sociala institutioner som familj, skola,
föreningsliv och gemensamma mötesplatser har kollapsat (social
desorganisation).
B) program för att stödja boende med
särskilda behov (individer och familjer). Här är den teoretiska utgångspunkten
i stort densamma som för utvecklingsprogrammen under 1). Insatserna är i stort
också desamma: att främja skyddsfaktorer och motverka/minska inflytandet av
riskfaktorer.
Forskarna ger exempel på framgångsrika satsningar som rör
fritidsaktiviteter och mentorsstöd för tonåringar i utsatta områden. Men
kostnad-nytta-relationen är antingen oklar eller relativt låg. Två programtyper
sticker däremot ut på ett positivt sätt: satsningen på BID-områden (Business Improvement Districts) och CTC
(Communities That Care). Den
förstnämnda gäller en stor utvärdering av förbättringsprogram genomförda i Los
Angeles under åren 1994 till 2005. BID-områdena uppvisade signifikant lägre
brottsnivåer (rån, misshandel, bostadsinbrott) jämfört med ”vanliga” områden.
Översatt i ekonomiska termer låg kostnad-nytta-relationen på 18,8 till 21,3, dvs
varje investerad dollar gav ca 20 dollar i ”avkastning”. Communities That Care (CTC) är ett officiellt sanktionerat program
i USA och det förekommer också i Storbritannien. Huvudstrategin går ut på att
minimera riskfaktorer och maximera skyddsfaktorer. Viktigt är att konkreta
åtgärder både utformas och genomförs på lokal områdesnivå (stad, stadsdel,
bostadsområde). Det är inriktat på ungdomsbrottslighet och narkotikamissbruk
och en hörnsten är att det handlar om strukturerad samverkan/samarbete mellan
myndigheter/förvaltningar med olika kompetenser och ansvarsområden. En stor
utvärdering av 24 små till medelstora amerikanska samhällen med program för
tonåringar (10 – 14 år), familjer och skolor visade på minskade nivåer av
ungdomsbrottslighet, alkoholbruk och rökning, men inte marijuanabruk (jämfört
med samhällen utan sådana program). Den ekonomiska analysen av kostnader och
nytta resulterade i en relation på mellan 5,30 och 10,23, dvs. ett klart
positivt nettoutfall, som dock var betydligt lägre än för BIDs och de mest
effektiva utvecklingsprogrammen (the Perry Preschool Program).
Den tredje utvärderade programtypen är situationell
prevention. Utgångspunkten här är en annan än för de två andra. Det gäller
primärt att reducera kriminogena situationer, inte att förändra individers
motivation eller förbättra/utveckla samhällets institutioner (”reducera
tillfällena som gör tjuven”). Åtta studier – varav sex brittiska – med olika
situationella preventionsinsatser granskades. Dessa gällde kvarterstillsyn och
förbättrad belysning, kontroll av anställda, användning av övervakningskameror
(CCTV) och elektronik för spårning av stulna bilar (LoJack), förbättrat
objektskydd (grindar och andra fysiska säkerhetsanordningar). Samtliga
åtgärder, förutom CCTV, hade påtagliga positiva effekter på brottsnivån. Den
högsta kostnad-nytta-relationen kunde knytas till förbättrad belysning (121
pund) och användning av LoJack (15 dollar per investerad dollar). Den höga
nettoeffekten för belysningsförbättring beror på låga engångskostnader med lång
varaktighet. Genomgången visar också att både den brottsreducerande effekten
och det ekonomiska nettoutfallet är högre för situationella åtgärder i
brottsaktiva områden jämfört med ”vanliga” områden. Användningen av CCTV i
brottsförebyggande syfte gav i regel nedslående resultat. Användningen i
bostadsområden och centrala offentliga platser gav brottsreducering i endast
ett av tolv fall. Kostnad-nytta-analyser gjordes enbart på en del av de ingående
studierna. Utfallet var magert med ett kostnad-nytta-relation i
storleksordningen 0,70 pund.
Sammanfattning och slutsatser
Forskarnas genomgång visar att brottsförebyggande program
vanligen lönar sig. Den ekonomiska nyttan är större än kostnaden. De mest
kostnadseffektiva programmen är tidiga insatser med fokus på kognitiva och
sociala färdigheter, lokala samverkansprogram med syfte att motverka
riskfaktorer och främja skyddsfaktorer, upprustning av områden enligt
BID-modell samt förbättrad belysning och objektskydd.
Generellt gäller att program med sikte på högrisk-områden
och högrisk-personer har bättre kostnad-nytta-relation (högre nettoutfall).
Intresset här gäller brottsförebyggande effekter. Tidiga
insatser för att motverka negativ individuell utveckling har emellertid mer
långtgående effekter (till skillnad från effekter av situationell prevention).
En gynnsam individuell levnadsbana har positiva indirekta effekter inom områden
som erlagd skatt utifrån högre inkomster, frånvaro av sociala bidragskostnader
och låga sjukvårdskostnader. Även om dessa resultat kan bero på att
utvärderingar av situationell prevention begränsas till att enbart beräkna den
ekonomiska nyttan av uteblivna brott, gäller att tidiga sociala
preventionsinsatser potentiellt har ett bredare nyttoregister.
* Brandon C. Welsh, David P. Farrington och B. Raffin Gowar
(2015) ”Benefit-Cost Analysis of Crime Prevention Programs”, Crime & Justice Vol. 44(1) 447–516.
